文献阅读 | 第六期全球环境展望（GEO-6）大气政策

题目

Global Environment Outlook (GEO-6): Air Policy

作者

United Nations Environment Programme

出版社

Cambridge University Press

时间

2020年10月

链接

http://www.cambridge.org/9781108707688

研究背景

大气组分对于气候、生态系统和人类的健康具有重要意义，并且正受到空气污染、气候变化、臭氧层空洞和生物毒性累计的挑战。       目前，国际间和世界各国采取了一系列的政策以应对这一挑战，这些政策包括：技术与排放标准、规划制度、市场干预、公共信息和国际协定合作。

本文旨在讨论以上大气环境政策的特点。利用不同时间和空间维度的典型案例，本文对政策的一般模式、具体实施细节和存在的问题进行总结，以期回答如下问题：

• 如何通过权衡和协作在不同区域层面获得可支付的、清洁的且可靠的能源？

• 气候政策和空气污染控制之间具有哪些协同效益？

• 在实施政策干预和不实施政策干预的两种情境下，温室气体和大气污染物排放将如何变化？

       从系统整体的角度看，目前已经存在一系列的政策工具以应对大气问题。因此，有必要综合处理政策的潜在冲突，确定政策目标的权衡取舍，从而推进改善能源安全、空气质量和人类健康。

研究发现

一、关键政策和治理方法

本文主要针对规划制度、技术与排放标准、市场干预、公共信息和国际协定合作五种目前采取的主流政策进行案例分析与评价。

规划制度主要包括大气标准和排放预算计划；技术与排放标准主要包括排放标准、石油质量标准、效率标准和最有可用的控制技术；市场干预主要包括补贴、税收政策、可交易的限额和许可证；公共信息主要包括信息、预测和清单；国际合作主要包括多边或双边协定和自愿组织。

1.  规划制度

规划制度通过确定环境目标，例如浓度标准、污染物总量目标或全球平均温度变化目标和排放预算。进而制定和执行一系列控制政策，以实现目标或预算。同时监测目标的进展，并适时调整政策以达到环境目标。

英国能源与气候政策是规划制度的典型案例，它是第一个在国际框架下制定的具有法律约束力的国家大气政策。在该政策实施的情况下，英国的温室气体排放自2012年以来保持每年5%的减少，同时能源使用也大幅减少。英国政府作为这项政策主要的推手，计划到2050年，温室气体削减80%，并大力推进可再生能源改革和能源效率的提升。驱动该政策取得当前成效的主要推动力是，该政策强有力地支持了能源相关的技术创新和改革执行，电力部门煤炭使用减少了75%。尽管该政策将会对经济增长带来一定的压力，但低碳经济为英国经济带来了新的机遇。同时，该政策还具有以下协同效益，它改善了市场准入状况，促进了创新、基础建设、能源安全、健康。展望未来，英国脱欧导致该政策需要进一步改革和完善。未来，该政策可以在扩大低碳发电、加快电动车发展、提高能源效率、发展碳捕获和储存等方面进行推进，并进一步综合使用碳定价、设置准则和规定、提供科研和开发基金、补贴、市场机制和税收等方式进行改革。

2. 技术排放标准

应对与空气质量和气候变化挑战的最常见方法之一是为具体的工业工艺、设备或产品确定排放标准或性能标准。技术排放标准的实施和执行是一项直接措施，有助于实现总体的排放目标和预算。

技术排放标准的有效实施取决于遵守程度、负担能力和标准在多大程度上反映了排放源的实际影响。遵守程度反过来取决于教育水平以及监测和执行等因素。

欧盟柴油标准是欧洲车辆污染物排放管制的关键机制，它规定了空气污染物和温室气体排放标准，以减少道路运输产生的污染物和温室气体排放。该标准已成功减少了单位里程的空气污染物和温室气体排放，并降低了可测量的空气污染浓度，特别是接近道路的空气污染浓度。然而，该标准带来的现实排放减少量低于实验室的计算。车主、厂商和NGO的参与是该标准实施的重要推动力。所以，厂商的规避行为、行业对政府的游说行为和监管条件的确实导致标准实施上无法完全达到设计的预期。该标准的实施对健康、农业和生态系统具有正向影响，同时可以带来污染排放技术创新和能源利用效率提升这些协同效益。展望未来，该标准对国际市场的深入有利于空燃控制和应对气候变化。该制度可以通过监管技术和措施的改革进一步改善政策实施效果。

3.  市场干预

政府可以通过创造经济激励来引导市场选择，例如补贴、税收抵免、贷款或价格担保；也可以实施抑制措施，例如税收和罚款；或者在现有市场或创造新的权利交易市场，例如减排信贷或可再生能源信贷。所有这些政策都是通过市场干预，在一定程度上减轻空气污染和气候变化等问题。

肯尼亚有关清洁炉灶的市场政策，旨在提高清洁炉灶的市场占有率和普及率，并减少传统烹饪方式带来的室内空气污染和温室气体排放。该政策通过减少清洁炉灶行业相关税收和关税，推进清洁炉灶产品市场营销和树立品牌形象，达到减少空气污染和温室气体排放目标。目前，约有350万家庭，即37%的家庭，改善了炉灶使用情况。但同时，该政策的推进受到厂商本身供应链不够发达、边远地区消费者难以得到覆盖、消费者意识薄弱、出口限制、产品质控和对产品改进投资不足等多方面的限制。同时节能减排的炉灶如何在市场竞争中取得优势也是一大问题。该政策的协同效益包括改善了人民生活方式、性别平等，减少臭氧等污染物的排放。展望未来，进一步针对客户需求进行产品改革，为购买者提供贷款购买方案，改善供应链网络是进一步提升政策成效的方法。

4.  信息政策

政府可以通过向公众提供信息，促进公众改变生活方式，以减少排放或暴露于有害水平的空气污染。空气质量预测和实时披露可用于补充其他空气污染控制政策。

美国实时空气质量数据披露和预测就是典型的政策之一，该政策会带来公众生活方式的变化，例如减少自驾和能源消费，同时也提高了公众对空气质量管理政策的接受程度，但有时效果难以被计量。空气质量信息披露也会引起对潜在健康影响的焦虑，并可能促进一些人不必要地就医。另外，政府关于数据透明度和公开性也制约着该政策的实施。环境信息披露的前提是有效的空气质量监测基础设施，以及数据收集和传播方案。未来，该类政策将向更广泛的国家和地区发展，加大信息披露。

5.  国际合作

空气污染越来越涉及跨越国界的处理，同时气候变化更是一个全球共同应对的挑战，因此国际合作越来越发挥着重要作用。

跨界雾霾源于土地沙尘、森林大火和秸秆焚烧等源头，并由于气象状态产生了跨界影响。东盟跨界雾霾污染协议试图协调区域合作，以监测和防止土地和森林火灾造成的跨界雾霾污染，从而改善区域雾霾治理。该政策对区域雾霾治理起到了一定成效，同时还促进了碳减排，减少野生动物消亡和保护生物多样性。尽管该协定起到了一定的效果，但由于焚烧、伐木等问题，以及地方政府执行不力，还有工业的发展，该协定执行受到了阻碍。未来，进一步加强区域合作，制定零燃烧政策，促进区域污染物监测、气候变化应对的合作伙伴关系建立，可以使区域合作获得更广泛的收益。

二、政策实施效果指标

本节对目前政策实施关注的指标进行综述，具体对大气污染物PM2.5、臭氧层破坏和温室气体排放三个指标进行阐述。

1. PM2.5

PM2.5是人类排放的主要大气污染物之一，PM2.5的暴露对人类健康和预期寿命具有显著影响。PM2.5浓度受到天气、山火、扬尘和火山的影响。其他的大气污染物指标还有PM10，以及SO2、NOx和NH3。

2. 臭氧层空洞

臭氧消耗将导致影响平流层臭氧浓度的排放，从而影响到达地球表面的紫外线辐射水平。紫外线照射的增加对人类健康和生态系统将产生不利影响。利用消耗臭氧层物质的加权平均可以评估臭氧层消耗的影响情况。影响臭氧层消耗的主要影响因素是，生产中臭氧层消耗化学品的不当使用。

3.温室气体

全球气候变化主要由二氧化碳、甲烷(CH4)、氧化亚氮(N2O)和氟化气体等温室气体驱动。温室气体的排放受到能源使用、森林砍伐等人类活动的影响。由于排放影响的长期滞后性，以及气温和降水等天气的影响，现状的观测对于政策效果的评估不太具有有效性。人均的温室气体排放量可被用于评估指标。

研究结论

一系列大气相关的政策，包含但不限于规划制度、技术与排放标准、市场干预、公共信息和国际协定正在被实施，以应对空气污染、气候变化、臭氧层空洞和生物毒性累计的挑战。

一个关键的结论是，政策的实施必须适应具体情况，没有单一的策略模式能够放之四海皆准。高收入国家依靠丰富的信息、有效的规划和监管制度得到了良好的成效。但这些方法不一定适用于信息不通畅、执行力低下的机构中。反而市场机制、自愿准则和公共信息披露能够更有效地减少排放和暴露。

为了改善政策实施的成效，发展气候相关金融、发展援助对于提高政策实施能力和发展绿色经济都具有重要意义。政府应当提升技术和规划决策能力，将空气质量检测与气候和能源监测相结合，同时在农业、交通和城市规划政策制定时充分考虑健康和生物多样性影响。另一个关键的政策挑战是如何确保气候政策实施的同时，不增加健康风险和空气质量政策的气候中性。此外，巩固和协调国际、国家和地方行动的多尺度治理方法也需要得到进一步的推进。

编      辑：刘宸昊

排版校对：刘晓瑞、江琴

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